Fredericia viser borgerne en kasse på vej mod nul, men sidste flerårsprognose ramte næsten en halv milliard ved siden af

Fredericia Kommune har et problem med økonomien. Så langt er der ingen uenighed efter tirsdagens borgermøde, hvor borgmester Peder Tind (V) og stabschef Rune Wentzel Helms lagde tallene frem for en fyldt byrådssal. Selskabsskatten fra Ørsted ventes at falde fra 569 mio. kr. i topåret 2024 til nul kroner fra 2028. Udgifterne på det specialiserede socialområde vokser hurtigere, end staten kompenserer for. Og kommunen ligger over medianen på syv ud af ni store serviceområder i den benchmark fra KL, som kommunen selv viste frem.

Spørgsmålet er, om Fredericia også har et problem med fortællingen om økonomien. For det stærkeste billede fra borgermødet, kurven over en kassebeholdning på vej mod et kritisk niveau, er en prognose. Og den type prognoser har en historik i Fredericia, som borgerne fortjener at kende, før de tager stilling til de besparelser, kurven skal begrunde.

Da byrådet vedtog budgettet for 2021-2024, forventede kommunen en gennemsnitlig kassebeholdning på omkring 150 mio. kr. i 2024. Der var med andre ord budgetteret med en nedsparing på 179 mio. kr. over fire år, og kurven pegede stejlt nedad, ligesom den gør i dag. Men da regnskabet for 2024 blev gjort op, stod der 642 mio. kr. i gennemsnitlig likviditet. Virkeligheden blev mere end fire gange bedre end den flerårige forventning, en afvigelse på 492 mio. kr. Forskellen kan have mange forklaringer. Ekstraordinært store selskabsskatter fra Ørsted, forsinkede anlægsprojekter, statslige efterreguleringer og lavere forbrug end budgetteret trækker alle i samme retning, og ingen af delene er dokumentation for manipulation. Men afvigelsens størrelse gør det rimeligt at spørge, hvilken prognoseværdi tallet 162 mio. kr. i 2029 har, og endnu mere, hvad minus 449 mio. kr. i 2033 er værd som pejlemærke.

Her er det værd at løfte blikket fra Fredericia, for fænomenet er velbeskrevet i forskningen. Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd, VIVE, har i en årrække fulgt kommunernes økonomistyring efter de skærpede sanktioner, der blev indført i 2011 og siden indarbejdet i budgetloven. Konklusionen er entydig. Frem til 2011 overskred den gennemsnitlige kommune konsekvent sit servicebudget, men fra 2011 og frem har serviceudgifterne i kommunernes regnskaber ligget mærkbart under budgetterne, og VIVE beskriver ligefrem en tendens til overdreven forsigtighed i det kommunale forbrug, hvor kommunerne i de første sanktionsår præsterede meget store overskud på serviceområderne. Professor i kommunaløkonomi Kurt Houlberg har sat tal på konsekvensen. Kommunekasserne bugner, fordi kommunerne siden 2011 hvert år tilsammen har brugt mellem to og seks milliarder kroner mindre, end de havde planlagt. Resultatet på landsplan er til at få øje på. Kommunernes samlede likviditet er mere end fordoblet siden 2010 og har senest været opgjort til knap 62 mia. kr.

Logikken bag er enkel. Budgetloven straffer kommunerne økonomisk, hvis de bruger flere penge end aftalt, både i budget og regnskab, mens et mindreforbrug er gratis for kommunekassen. Når risikoen er så skævt fordelt, budgetterer en fornuftig økonomiforvaltning med sikkerhedsmargin, holder igen i årets løb og ender med at bruge mindre end planlagt. Det gør den enkelte kommunes flerårige fremskrivninger strukturelt tilbøjelige til at tegne fremtiden mørkere, end den bliver. For borgerne er mindreforbruget dog ikke omkostningsfrit, for penge, der var sat af til service og aldrig blev brugt, er service, der aldrig blev leveret. Fredericias spring fra en forventning på 150 mio. kr. til et regnskab på 642 mio. kr. er en lokal udgave af et landsdækkende mønster.

Den internationale forskning har kendt mønstret længe og fra lande helt uden dansk budgetlov. I et klassisk studie af amerikanske bykommuner over fire årtier fandt forskerne, at budgetterne var systematisk pessimistiske, idet indtægterne blev undervurderet og udgifterne overvurderet, og en gennemgang af litteraturen om lokale myndigheders indtægtsprognoser konkluderer, at undervurdering af indtægterne blandt lokale myndigheder er vedvarende og betydelig. Forskningen forklarer skævheden med, at forsigtige skøn tjener et formål. De skønsbaserede metoder, som lokale prognosemagere anvender, understøtter den nedadgående skævhed, der er typisk for kommunal prognosepraksis, og som fremmer opbygningen af overskud, sådan som den amerikanske budgetforsker Aaron Wildavsky beskrev kommunal budgetlægning allerede i 1980erne. En forsigtig prognose bygger stødpuder op, holder udgiftsønsker fra døren og gør det muligt at levere positive overraskelser frem for negative. Nyere europæiske studier viser desuden, at skævheden ikke er politisk uskyldig. Svage byråd har en tendens til at undervurdere de lokale indtægter og er dermed mere pessimistiske i deres prognoser, mens større åbenhed om budgetprocessen mindsker afvigelserne mellem prognose og virkelighed.

Præsentationen fra borgermødet rummer i øvrigt selv et eksempel på, hvor meget metodevalget betyder for konklusionen. KL-benchmarken opgør Fredericias udgifter til central administration til 8.066 kr. pr. indbygger, en placering som nummer 79 blandt landets kommuner, og kommunens egen tabel viser et beregnet mulighedsrum på 47,1 mio. kr., hvis Fredericia lå på gennemsnittet af sammenligningskommunerne, og hele 104,9 mio. kr. målt mod Vejle, Middelfart og Kolding. På den følgende side viser en bredere opgørelse fra CEPOS af det samlede forbrug på administration og ledelse imidlertid Fredericia med 10.755 kr. pr. indbygger, en anelse under gennemsnittet for de samme tre nabokommuner på 10.942 kr. Begge opgørelser kan være metodisk korrekte, fordi de måler forskellige ting i forskellige år. Men når det ene tal kan læses som et administrativt råderum på over 100 mio. kr., og det andet tegner et helt almindeligt billede, kræver forskellen en forklaring, som borgerne ikke fik. Ellers står de tilbage med to modstridende billeder af den samme forvaltning.

Overført til Fredericia betyder forskningen to ting. Den første er, at kurven fra borgermødet skal læses som det, den er, et scenarie bygget på forudsætninger, som historisk har vist sig at kunne skride flere hundrede millioner. Den anden er mere ubekvem for kommunen. En del af faldet er slet ingen prognose. Det er en beslutning. Kommunens tekniske budget for 2026-2029 konstaterer med tørre ord, at ubalancen betyder, at der over perioden forbruges af kassebeholdningen, og den økonomiske politik fra 2024 brugte selv udtrykket »gradvis nedsparing« om en likviditet, der dengang lå over 500 mio. kr. Borgmesteren formulerede filosofien bag på tirsdagens borgermøde.

»Kommunen skal ikke være en bank for borgernes penge. De skal ud og arbejde og skabe god velfærd,« sagde Peder Tind.

Det er et legitimt politisk valg. Men det er noget andet end en kommune, der løber tør for penge. Byrådet har med åbne øjne besluttet at bruge af en historisk stor opsparing, og når kurven nu vises frem som begrundelse for besparelser, bør borgerne vide, hvor stor en del af faldet der er politisk bestilt, og hvor stor en del der er udtryk for en strukturel ubalance mellem løbende indtægter og udgifter. Kommunens egen præsentation gav ikke det svar.

Dertil kommer tidslinjen. De risici, der nu bærer fortællingen om nødvendige besparelser, var kendte længe før kommunalvalget den 18. november 2025. Den økonomiske politik fra 2024 blev ifølge kommunen selv indført på grund af usikkerheden om Ørsteds selskabsskat, og den udpegede samtidig det specialiserede område og overførselsudgifter med en årlig ubalance på over 100 mio. kr. som grundlæggende problemer. Budget 2025 viste en kassebeholdning, der faldt gennem hele perioden. Den årlige reduktion af servicerammen på 0,5 procent var besluttet og i gang. Går man længere tilbage, gentager mønstret sig. I budgettet for 2022-2025, vedtaget få uger før valget i 2021, stod der sort på hvidt, at kassen forventedes reduceret med 209 mio. kr., og at der kunne være behov for at se på udgiftsniveauet ved kommende budgetlægninger. Alligevel var den politiske overskrift i valgåret »Fredericia i balance«, ligesom kommunen i 2017 meddelte, at »Vi har styr på økonomien i Fredericia«, med henvisning til en robust kassebeholdning.

Selv kommunens egne regnskabsberetninger skifter tone fra år til år. I 2022 var økonomien ifølge kommunen fortsat solid, men med en advarsel om stigende udgifter på de specialiserede områder, som ville kunne mærkes ved de kommende budgetlægninger. I 2023 måtte kommunen gennemføre en økonomisk opbremsning for at undgå at overskride servicerammen. I 2024 blev regnskabet betegnet som opløftende, og servicerammen blev overholdt uden hårde opbremsninger eller drastiske initiativer. Regnskabet for 2025 udkom under overskriften »Vi passer på velfærden«. Otte måneder senere får borgerne en kurve mod nul. Hver enkelt beskrivelse kan være rigtig i sit eget år, men tilsammen gør de skiftende fortællinger det vanskeligt for offentligheden at vurdere, hvor økonomien faktisk står. Der er endnu ingen dokumentation for, at nogen bevidst har holdt noget tilbage, og den slags kræver aktindsigt i fremskrivninger, budgetseminarer og notater fra månederne før valget. Men det kan allerede nu dokumenteres, at advarslerne eksisterede før valget, og at borgerne først efter valget har fået dem præsenteret med borgermødets alvor. Spørgsmålet om, hvorvidt vælgerne før et valg får vist den samme økonomiske virkelighed som efter, er derfor ingen polemik. Det er et dokumenterbart undersøgelsesspørgsmål.

Forskningens pointe om prognosepessimisme skærer i øvrigt begge veje, og det skal med, hvis analysen skal være fair. At tidligere fremskrivninger har undervurderet kassen, beviser ikke, at den nuværende gør det samme. To af de kræfter, der reddede de gamle prognoser, er svækkede. De ekstraordinære selskabsskatter fra Ørsted, som år efter år fyldte kassen mere op end ventet, ventes nu at forsvinde helt, og det er en identificerbar og konkret ændring snarere end et forsigtigt skøn. Og benchmarken fra KL viser et udgiftsniveau over medianen på syv af ni områder, hvilket hverken kan forklares med Christiansborg, økonomiaftaler eller underfinansierede reformer, eftersom sammenligningskommunerne er valgt for at have samme rammevilkår. Fredericia kan altså godt have både et reelt strukturelt problem og en prognosetradition, der overdriver, hvor hurtigt det materialiserer sig. De to ting udelukker ikke hinanden. De kræver bare hver sin politiske samtale, hvor den ene handler om udgiftsniveau og prioriteringer, og den anden handler om, hvor hårdt og hvor hurtigt der skal bremses.

Der findes en enkel måde at kvalificere den samtale på. Kommunen kan offentliggøre træfsikkerheden af sine egne flerårsprognoser, år for år, ti år tilbage. Hvad forventede hvert budget, at kassen ville være tre og fire år senere, og hvad blev den? Hvis afvigelsen fra 2021, hvor 150 mio. kr. blev til 642 mio. kr., viser sig at være en enlig svale, står kommunens nuværende kurve stærkere. Hvis mønstret gentager sig, bør det ændre den vægt, kurven tillægges, når byrådet til efteråret skal forhandle om et sparekatalog, som borgmesteren på mødet oplyste er bestilt til 200 mio. kr. Samme øvelse burde følges af et svar på det spørgsmål, der binder det hele sammen. Hvor stor en del af det aktuelle råderumsbehov skyldes forhold, der først blev kendt efter kommunalvalget, og hvor stor en del var kendt eller ligefrem budgetteret før?

Fredericia Kommune skriver selv i sin økonomiske politik, at løbende tilpasninger skal forhindre »stop-go økonomi med pludselige sparerunder«. Ambitionen er fornuftig, og forskningen bakker den op, for planlagte tilpasninger er billigere og mindre skadelige end panikbremser. Men borgerne har gennem årene fået skiftende fortællinger om den samme økonomi, fra balance og robust kassebeholdning over opbremsning til nye advarsler, og tirsdag aften fik de en kurve mod nul uden at få at vide, hvordan den forrige kurve mod nul endte. Kommunaløkonomi er ikke kun et spørgsmål om, hvor mange penge der ligger i kassen. Det er også et spørgsmål om, hvilke forudsætninger man regner med, og hvilken del af regnestykket man vælger at vise borgerne. Begge dele bør ligge på bordet, inden der spares 200 mio. kr.